地方融资平台实际债务测算直辖市财政负担沉

2020-08-17 12:07:44 来源: 无锡信息港

国务院关于清查地方融资平台债务的19号文出台迄今已三个多月了。随着清理规范的深入,有关各方对地方融资平台的实际债务情况出现了较大分歧。中国银监会今年中曾披露全国地方政府融资平台债务总额为7.38万亿(2009年末)、7.66万亿(2010年6月末)。但银监会如何得出该数据,没有明说。

近年来,关于修改《预算法》、推出市政债的呼声很高。次贷危机后中央政府以财政部代发代兑的名义连续两年为地方发行了总额2000亿元的债券,但各机构均视其为“准”,如保监会发文认定其“零风险”。多数意见认为,在地方政府债务基数不明的情况下贸然开闸市政债,可能会引发系统性的财政、金融风险。因此,似可认为,此次清理规范地方政府融资平台是推出地方政府债之前的必由之路。

透视地方债务压力

由于地方债务不太透明,也缺乏权威统计,因此我们以2007年以来所有在资本市场公开发债(包括企业/、中票、等)的地方融资平台类企业为样本来测算地方政府负债情况。区域范围覆盖了几乎所有重点城市、区域。我们计算了这些企业的有息债务规模(长短期银行借款+尚未偿付的债券余额),通过汇总同一地区近三年来所有发债融资平台的有息债务,并将这一债务总额与所在地区的GDP和地方一般预算收入相比较,从而透视地方政府的债务压力。

另外,我们还对直辖市的财政收入结构进行了,这为研究地方财力对土地出让收入的依赖度提供了依据,从一个侧面反映了号称史上最为严厉的本轮房地产调控成效有限的地方政府因素。

需要说明的是,为了真实反映地方政府债务压力,我们采取宽口径的地方融资平台定义,即包含城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。我们对融资平台的核心判断,在于其当前募集资金的投向(性项目)和未来偿债资金的来源。因而,资产为经营性资产、募投项目为非性项目的实业资产管理平台,没有纳入本范畴。

为简单计,我们仅取自本级政府的融资平台,本级政府以下的融资平台未纳入测算(我们也测算了含下属区县融资平台的相关数据,两数据间差距较小,债务/GDP在5个百分点之内,债务/地方一般预算收入在20个百分点之内)。仅有的例外是上海纳入浦东新区、天津纳入了滨海新区级融资平台。

直辖市财政负担沉重

我们测算的数据显示,2009年末地方政府债务总规模约为7.386万亿元。

由于财政收入能较好的区分中央和地方收入,因此我们用债务/地方一般预算收入来测算地方政府总体债务规模。按照四大直辖市2009年度的数据及规模占比的相应权重计算,债务/地方一般预算收入为204.97%;若包含下属区县级投融资平台,则为221.96%。如以221.96%为准,根据2009年度地方一般预算总收入,测算得到2009年末地方政府债务总规模为73860亿元。这与银监会数据十分接近。

此外,我们还测算了四大直辖市及江苏、浙江、福建、内蒙古等11省份23个地区的债务情况。一方面,相较于其他省份,直辖市的发债融资平台相对活跃,范围较易界定,信息透明度较高;而其他省份,省级政府融资平台不多,大多的融资分散在不同地级市。另一方面,直辖市的级别与地级市或计划单列市不在同一数量级上,如简单比较,很可能得出完全扭曲的结论。

从四大直辖市来看,首先,地方负债率逐年递增、债务压力明显加大(图表一)。四大直辖市的负债率(=债务/GDP,下同)均逐年上升:天津2009年负债率逾50%(为四大直辖市最高),近2年年增7.93个百分点或23.2%;近年来,北京明显加大了政府平台的融资力度,自2007年的16.42%快速上升至2009年的31.05%,年均增加7.3个百分点或44.5%。唯一显得“意外”的是重庆,重庆的负债率尚处于“正常”区域。仅以负债率指标看,上海最为良好,债务规模适度。

其次,从地方财政收入与债务的比例看,地方债务压力日益沉重。2009年北京、上海、天津、重庆一般预算收入分别为2026.8亿元、2540.3亿元、821.38亿元、681.83亿元。天津、重庆一般预算规模显著低于北京、上海。

从收入结构看,上海、天津和重庆,一般预算收入/财政收入(包括土地出让收入)的比值分别为75.49%、67.88%和58.49%。这表明,天津、重庆对土地财政有较高的依赖度,重庆尤其明显。天津2009年的债务/地方一般预算收入比高达457%,过去2年年增69个百分点,远高于其他三大直辖市;重庆2009年也高达255%。北京债务增长迅速,北京的债务/一般预算收入过去2年年均增加近40个百分点。仅上海较为理想。

再者,财政平衡率(=一般预算收入/一般预算支出)均呈下降趋势,表明四大直辖市的财政负担加重。财政平衡率越接近100%,表明其财政状况越好。重庆2009年度的财政平衡率已接近50%的警戒线;而天津为57.11%,接近“黄灯区”;事实上,四大直辖市的财政平衡率近年均处下降态势,尤其天津下降明显,从2007年的80.14%降至2009年的57.11%,年均下降11.5个百分点;上海年均下降5个百分点;相对而言,北京较为理想。相反,重庆尽管表面上过去2年下降不多,但其基础较差,2007年也仅57.61%。一定程度上,重庆在2007年即已透支了市场信用。

总之,上海、北京的地方政府债务风险尚可控;但天津的债务问题需引起足够关注。按照天津的财政收入口径测算(地方一般预算收入+政府性基金收入+上划中央税收收入),2009年债务/财政收入为207.96%;若剔除上划中央税收收入,则债务/财政收入为310.22%,均明显高于其他直辖市。尤其是,天津市的债务压力较大程度上集中在滨海新区。其次,重庆总体上也存在债务负担较重的问题,重庆财政平衡率较低,表明仅靠重庆自身,其偿债能力存在相当压力。

六成地区债务压力逐年加大。

除了四大直辖市外,我们还抽取了有代表性的11个省份23个地区(图表二)。主要结果如下:

首先,债务压力总体呈逐年加大态势。全国60.8%的地区负债率和债务/地方一般预算收入明显增加,20.1%的地区相对稳定,8.7%地区债务压力波动较大(南京、苏州)、仅4.3%的地区(广州)债务压力呈逐年下降态势。南京、苏州的异常原因是部分年度有样本公司未披露财报;从已获取数据的情况看,也呈逐年加大态势。福州、呼和浩特、赤峰、通辽、广州的债务压力指标可能也与其仅有一家发债企业的小样本量有关,但也与经济增长、财政实力增强、债务风险控制有关。另外,杭州、嘉兴债务压力指标保持稳定,可能主要与浙江省2005年即对地方政府债务规模的控制有关。

其次是当前债务压力分析。从2009年度负债率、债务/一般预算收入来看,压力前三位为合肥(16.99%、197.47%)、武汉(14.07%、203.03%)和芜湖,压力较小的为福州(1.02%、13.18%)、沈阳(1.33%、18.16%)和广州(1.69%、21.88%)。南京、苏州的样本企业未披露2009年报,按其2008年度测算,其债务压力最大。沈阳的样本发债企业为下属开发区级融资平台,可能会影响数据可比性。23个测试地区中债务压力在平均值以下的除福州、沈阳、广州外,还有漳州、呼和浩特、赤峰、通辽、杭州、嘉兴和济南。

第三是债务压力增长情况。从负债率看,增加较大的前五位分别是芜湖、合肥、淄博、武汉和襄樊;从债务/一般预算收入来看,增加较大的是淄博、襄樊、芜湖、武汉和黄石。从该数据看,湖北、安徽部分地区债务规模增速较其经济发展、财政增长而言明显偏快。事实上,11个省份中,除安徽、湖北外,江苏的债务压力也相对较大。压力相对较小的有广东、福建、内蒙古、浙江和山东。

从发债数量看,广东省发债平台数量明显偏少,其次是福建和内蒙古;发债平台较多的有江苏、浙江、山东、安徽,其中江苏省的地方政府融资平台债务融资最为活跃。公开发债企业多,既体现了其较强融资能力,同时也使得测算研究的准确性相对更高。

第四是财政质量分析。从财政平衡率看,苏州、杭州、常州、福州、南京、广州、嘉兴均处于较好的水平。2009年度财政平衡率,苏州最优,为108.50%。50%以下的高风险城市有赤峰(24.49%)、黄石(27.29%)、通辽(33.26%)、抚顺(45.67%)和长春(46.63%)。总体上,东部地区财政自我平衡能力比较强,西部地区严重依赖于中央政府的转移支付,东北地区则处境尴尬。

综合看,上海、北京、广州、杭州总体财政状况较好,债务风险较小,地方财政对平台类公司的实际支持能力较强;漳州、长春、芜湖、通辽、赤峰、襄樊、黄石等地风险较高,财政收入规模小,自我平衡能力较差,债务压力相对较重,需关注这些地区投融资平台的信用风险。

地方负债须有度

从全国而言,地方债务规模竟然达到了其一般预算年收入的2.22倍,这个负债率相当令人吃惊:这不仅仅是寅吃卯粮的问题,而是不得不令有关方面必须予以高度关注的系统性问题。即使是信用最好的上海、北京、广东和浙江,也面临着“表面风光”的境地。2009年初上海的书记公开讲上海当年的财政缺口还差数百亿,后来是不期而遇的房地产牛市救了政府。但政府的偿付能力不应把所有的宝押在土地出让上。这也在一定程度上解释了房地产调控总存在中央与地方的政策与对策之博弈的现实。因此,也许重新审视中央与地方财政分配制度,已经有了客观而现实的必要性。

债务偿付将是一个时间换空间的过程,但也需处理好当前负债发展与未来偿付压力之间的平衡。如果今天政府的高负债解决不好,GDP的表面风光必定是以牺牲中短期当代人的福祉为代价。因此,关键还是应有度。从此角度看,浙江2005年率先构建政府性债务风险预警体系、设立按上年债务余额3%-8%的偿债准备金等做法值得肯定与借鉴。

注1:直辖市样本企业如下(所有融资平台口径,即包含下属区县级的融资平台):北京6家、上海10家、天津8家、重庆10家。

注2:部分企业未披露财报,统计结果不包含这些务。具体为:天津海泰控股集团有限公司、天津滨海发展投资控股有限公司未披露2009年财报;重庆市开发投资有限公司未披露2007-2009年三年财报。

(作者供职于中国人保资产管理公司)

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